危險廢物應(yīng)當(dāng)嚴格依法管理處置，這是所有環(huán)保人均具備的基本認知。但是我們在實踐中發(fā)現(xiàn)，對于生活垃圾焚燒后產(chǎn)生的飛灰，雖然已經(jīng)明確其屬于危廢，但由于對飛灰“豁免管理”的誤讀等原因，在實際貯存處置等環(huán)節(jié)中，仍然存在較多沒有按照危廢相關(guān)要求管理的情況，而國家目前對于“飛灰”的監(jiān)管也相對薄弱。

　　從過往經(jīng)驗來看，監(jiān)管現(xiàn)狀并非違法責(zé)任豁免的擋箭牌，合法合規(guī)經(jīng)營始終是企業(yè)的基本責(zé)任。為此，京衡環(huán)境法律師團隊基于“飛灰”管理與處置的實踐，結(jié)合為政府、企業(yè)提供相關(guān)法律服務(wù)時的關(guān)注重點，就企業(yè)進行“生活垃圾焚燒飛灰”管理處置時存在的法律風(fēng)險進行提示，為企業(yè)進行危廢管理提供一定的參考。

“飛灰”是垃圾焚燒的主要產(chǎn)物之一，含有重金屬和二噁英等污染物。2008年《國家危險廢物名錄》修訂時明確“生活垃圾焚燒飛灰”屬于危險廢物，具有毒性，危廢類別為HW18。

“飛灰”是危險廢物嗎？

《國家危險廢物名錄》（2016修訂）（節(jié)選）

廢物類別行業(yè)來源廢物代碼危險廢物危險特性 HW18

焚燒

處置殘渣

環(huán)境

治理業(yè)

772-002-18生活垃圾焚燒飛灰T772-003-18危險廢物焚燒、熱解等處置過程產(chǎn)生的底渣、飛灰和廢水處理污泥（醫(yī)療廢物焚燒處置產(chǎn)生的底渣除外）T772-004-18危險廢物等離子體、高溫熔融等處置過程產(chǎn)生的非玻璃態(tài)物質(zhì)和飛灰T772-005-18固體廢物焚燒過程中廢氣處理產(chǎn)生的廢活性炭T

注：危險特性，包括腐蝕性（Corrosivity， C）、毒性（Toxicity， T）、易燃性（Ignitability， I）、反應(yīng)性（Reactivity， R）和感染性（Infectivity， In）。

“飛灰”的主要處置方式有哪些？

關(guān)于“生活垃圾焚燒飛灰”的處置，目前我國主要采用以下兩種方式：1.經(jīng)螯合固化后，進入生活垃圾填埋場進行填埋處置；2.進入水泥窯協(xié)同處置。

注意：根據(jù)《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18485-2014）的規(guī)定，“生活垃圾焚燒飛灰”如進入生活垃圾填埋場處置，應(yīng)滿足《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16889-2008）的要求；如進入水泥窯處置，應(yīng)滿足《水泥窯協(xié)同處置固體廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 30485-2013）的要求。

《危險廢物豁免管理清單》（節(jié)選）

序號 危廢

類別/代碼

危險

廢物

豁免

環(huán)節(jié)

豁免條件豁免內(nèi)容4772-002-18 生活垃圾

焚燒飛灰

處置滿足《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB16889-2008）中6.3條要求。進入生活垃圾填埋場填埋。填埋過程不按危險廢物管理。4772-002-18 生活垃圾

焚燒飛灰

處置滿足《水泥窯協(xié)同處置固體廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 30485-2013）的進入水泥窯協(xié)同處置。水泥窯協(xié)同處置過程不按危險廢物管理。

對于“生活垃圾焚燒飛灰”屬于危險廢物目前并無爭議，但由于飛灰具有“豁免管理”的特殊規(guī)定，實踐中很多單位或個人便因此誤以為“生活垃圾焚燒飛灰”已不屬于危險廢物或者無需按照危險廢物相關(guān)要求進行管理，但這其實是對“豁免”的錯誤解讀。在實踐中，要實現(xiàn)豁免管理仍然需要滿足一定的條件要求。

豁免環(huán)節(jié)的限定：

“生活垃圾焚燒飛灰”豁免管理僅限于“進入生活垃圾填埋場填埋”及“進入水泥窯協(xié)同處置”的過程

2016年《國家危險廢物名錄》修訂時規(guī)定：“列入本名錄附錄《危險廢物豁免管理清單》中的危險廢物，在所列的豁免環(huán)節(jié)，且滿足相應(yīng)的豁免條件時，可以按照豁免內(nèi)容的規(guī)定實行豁免管理。”

在《危險廢物豁免管理清單》中，明確了“生活垃圾焚燒飛灰”豁免管理的兩種情形及相應(yīng)的豁免條件，即焚燒飛灰進入生活垃圾填埋場填埋處置以及進入水泥窯協(xié)同處置的過程不按危險廢物管理。

需要注意的是，豁免管理并不意味著“生活垃圾焚燒飛灰”不屬于危險廢物，只是在填埋處置或者協(xié)同處置過程中，實施填埋以及水泥窯協(xié)同處置的經(jīng)營單位無需按照危險廢物利用處置的要求取得危險廢物經(jīng)營許可證，除此之外的其他環(huán)節(jié)仍應(yīng)按照危險廢物相關(guān)要求進行管理處置。

入場標(biāo)準(zhǔn)的限制：

“生活垃圾焚燒飛灰”進入豁免管理環(huán)節(jié)應(yīng)滿足一定的標(biāo)準(zhǔn)要求，同時需注意避免因非法處置未達標(biāo)的“飛灰”而構(gòu)成刑事犯罪

前已述及，“生活垃圾焚燒飛灰”進入生活垃圾填埋場處置或進入水泥窯處置應(yīng)分別滿足《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16889-2008）或《水泥窯協(xié)同處置固體廢物污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 30485-2013）的要求。而螯合固化作為焚燒飛灰進入生活垃圾填埋場填埋處置的前提處理方式，也是最容易被忽視管理的環(huán)節(jié)之一。

在目前飛灰的實際處置過程中，由于技術(shù)有限、管理疏忽等多方面原因，對于經(jīng)螯合固化的“飛灰”是否達到《生活垃圾填埋場污染控制標(biāo)準(zhǔn)》（GB 16889-2008）相應(yīng)的進場標(biāo)準(zhǔn)，存在未按要求進行檢測的情形。

需要特別提示的是，由于“生活垃圾焚燒飛灰”屬于危險廢物，如果委托處置單位明知螯合固化后的飛灰不滿足相應(yīng)進場標(biāo)準(zhǔn)，卻仍將該部分飛灰委托生活垃圾填埋場填埋處置的，將可能因涉及“非法處置危險廢物”而構(gòu)成污染環(huán)境罪；同時，如果生活垃圾填埋場的經(jīng)營單位明知存在前述情形仍接收處置的，將可能構(gòu)成共同犯罪。

非豁免環(huán)節(jié)的要求：

除明確的豁免環(huán)節(jié)外，“飛灰”的運輸轉(zhuǎn)移仍應(yīng)依法報批、填寫危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，遵守危險廢物管理要求

“生活垃圾焚燒飛灰”作為危險廢物，其收集、貯存、運輸、處置等環(huán)節(jié)均應(yīng)按照我國現(xiàn)行危險廢物管理相關(guān)要求進行，包括實踐中最容易被忽視的將飛灰運輸至填埋場或者運輸至水泥窯處置的環(huán)節(jié)。

在焚燒飛灰運輸過程中，必須采取防止污染環(huán)境的有效措施，包括包裝、標(biāo)識、運輸車輛、運輸人員等事項均應(yīng)符合國家有關(guān)危險廢物運輸管理的規(guī)定，焚燒飛灰的運輸單位必須擁有相應(yīng)的危險廢物運輸資質(zhì)，必須執(zhí)行危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單相關(guān)制度等。

此外，根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，轉(zhuǎn)移危險廢物必須按照國家有關(guān)規(guī)定填寫危險廢物轉(zhuǎn)移聯(lián)單，否則根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》的規(guī)定，單位存在被主管部門處兩萬元以上20萬元以下罰款的行政處罰風(fēng)險。

混合原則的適用：

“飛灰”混合其他固體廢物后的廢物仍屬于危險廢物

根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)的要求，收集、貯存危險廢物，必須按照危險廢物特性分類進行。禁止混合收集、貯存、運輸、處置性質(zhì)不相容而未經(jīng)安全性處置的危險廢物。同時，根據(jù)現(xiàn)行《危險廢物鑒別標(biāo)準(zhǔn) 通則》（GB 5085.7-2007）對于危險廢物混合后的判定規(guī)則，該標(biāo)準(zhǔn)第5.1條規(guī)定：“具有毒性（包括浸出毒性、急性毒性及其他毒性）和感染性等一種或一種以上危險特性的危險廢物與其他固體廢物混合，混合后的廢物屬于危險廢物。”

由于實踐中大量存在飛灰無序堆放、混合收集處置等情況，根據(jù)危險廢物混合原則，一方面如發(fā)生混合一般難以區(qū)分，將導(dǎo)致需要進行處置的飛灰量增加；另一方面，由于“生活垃圾焚燒飛灰”具有毒性，一旦其與其他固體廢物混合，混合后的廢物均屬于危險廢物，包括裝過焚燒飛灰的包裝袋。對飛灰產(chǎn)生單位而言，不僅將面臨處理成本上升的問題，一旦發(fā)生環(huán)境污染事件，相應(yīng)的處罰與賠償后果都可能巨幅提升。

綜上，雖然目前對于“生活垃圾焚燒飛灰”的處理技術(shù)并未達到成熟穩(wěn)定，監(jiān)管也相對薄弱，但這并非企業(yè)就此疏于依法管理處置的理由。正因為漏洞的存在，導(dǎo)致在貯存到處置的每一個環(huán)節(jié)中，相應(yīng)的風(fēng)險均有所增加，而在這種情況下，企業(yè)更應(yīng)謹慎行事，依法經(jīng)營。